Cambio di destinazione d’uso dell’immobile e successivo classamento catastale: fondamentale la verifica della regolarità urbanistica ed edilizia

In ipotesi di cambio di destinazione urbanistica operata dal contribuente, il provvedimento di classamento ed attribuzione della rendita catastale dell’immobile, a fronte di ‘Documento catasto fabbricati’ presentato, in quanto atto tributario riferito alle caratteristiche oggettive, costruttive e tipologiche, in genere, del bene, non può prescindere dalla verifica della regolarità urbanistica ed edilizia, non potendosi, quindi, tenere conto di un cambio di destinazione d’uso privo di un titolo edilizio-urbanistico abilitativo.
Questo il principio fissato dai giudici (ordinanza numero 32303 dell’11 dicembre 2025 della Cassazione) a chiusura del contenzioso sorto a seguito dell’avviso di accertamento – avente ad oggetto rettifica catastale – recapitato ad una società.
Condivisa in terzo grado la considerazione compiuta dai giudici tributari regionali: per ottenere il cambio di destinazione d’uso urbanistico è necessario richiedere, preventivamente, il ‘permesso’ al Comune, come desumibile dalla normativa di settore.
Alla luce del ‘Regolamento per la formazione del nuovo catasto edilizio urbano’, il classamento consiste nel riscontrare, con sopralluogo per ogni singola unità immobiliare, la destinazione ordinaria e le caratteristiche influenti sul reddito e nel collocare l’unita stessa in quella tra le categorie e classi prestabilite per la zona censuaria, che, fatti gli opportuni confronti con le ‘unità tipo’, presenta destinazione e caratteristiche conformi od analoghe. Le unità immobiliari urbane devono essere classate in base alla destinazione ordinaria ed alle caratteristiche che hanno all’atto del classamento. La destinazione ordinaria si accerta con riferimento alle prevalenti consuetudini locali, avuto riguardo alle caratteristiche costruttive dell’unità immobiliare.
Il provvedimento di attribuzione della rendita catastale di un immobile è un atto tributario che inerisce al bene che ne costituisce l’oggetto, secondo una prospettiva di tipo reale, riferita alle caratteristiche oggettive (costruttive e tipologiche in genere), che costituiscono il nucleo sostanziale della cosiddetta destinazione ordinaria, sicché l’idoneità del bene a produrre ricchezza va ricondotta, prioritariamente, non al concreto uso che di esso venga fatto, ma alla sua destinazione funzionale e produttiva, che va accertata in riferimento alle potenzialità d’utilizzo purché non in contrasto con la disciplina urbanistica.
Va pure osservato che, ai fini della classificazione di un immobile, occorre guardare alle caratteristiche strutturali dell’immobile stesso e non alla condizione del proprietario ed al concreto uso che questi ne faccia.
Alla luce, poi, delle norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, di sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie, si è stabilita la necessità di richiesta di concessione edilizia nei casi di mutamento della destinazione d’uso solo se connessa a variazione essenziali del progetto con conseguente variazione degli standard previsti a livello ministeriale, dovendosi così ritenere non necessaria la richiesta di concessione nell’ipotesi di mutamento di destinazione non connessa con modifiche strutturali dell’immobile. Così, il mutamento di destinazione, realizzato con opere interne cui non occorre la concessione, è assoggettato al regime dell’autorizzazione, sempreché non in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e con i regolamenti edilizi vigenti.
A livello normativo, poi, prima si è attribuito alle Regioni il potere di fissare con legge i casi in cui il mutamento di destinazione d’uso senza opere debba essere sottoposto al regime dell’autorizzazione o della concessione, e successivamente si è riconosciuta alle Regioni la facoltà di poter applicare una disciplina uniforme agli interventi sia di carattere strutturale che funzionale, prevedendo la necessità di sottoporre a concessione edilizia i mutamenti d’uso maggiormente significativi, con maggiore impatto sull’assetto urbanistico-territoriale, ma limitando a semplice autorizzazione quelli realizzati nell’ambito di una medesima categoria funzionale.
In ultima battuta, poi, nel 2001, il ‘Testo unico in materia edilizia’ ha ulteriormente trattato la materia della destinazione d’uso e dei relativi cambiamenti, stabilendo che nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere, anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata l’originaria la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso, e precisando poi che costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che comportino mutamenti della destinazione d’uso. Per gli interventi di ristrutturazione edilizia, invece, è ammessa la richiesta di permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso, previa deliberazione del consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico, a condizione che il mutamento di destinazione d’uso non comporti un aumento della superficie coperta prima dell’intervento di ristrutturazione. Sono, altresì, realizzabili, mediante segnalazione certificata di inizio attività, le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia. E, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale.
In conclusione, la destinazione d’uso di un fabbricato o di una unità immobiliare è quella prevalente in termini di superficie utile., e il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.
Dal complesso quadro normativo si è condivisibilmente affermato che il legislatore, dopo le prime incertezze, ha inteso sistemare razionalmente i casi di mutamento di destinazione che possano incidere sensibilmente sull’assetto del territorio, sottoponendone, in generale, la realizzazione al regime autorizzatorio o a quello semplificato della dichiarazione d’inizio attività.
Si è poi chiarito che la destinazione d’uso è un elemento che qualifica la connotazione del bene immobile e risponde a precisi scopi di interesse pubblico, di pianificazione o di attuazione della pianificazione, individuando il bene sotto l’aspetto funzionale e specificando le destinazioni di zona fissate dagli strumenti urbanistici in considerazione della differenziazione infrastrutturale del territorio, prevista e disciplinata dalla normativa sugli standard, diversi per qualità e quantità proprio a seconda della diversa destinazione di zona, come tale, soggetto di per sé all’ottenimento di un titolo edilizio abilitativo. Ne discende che, posto che il provvedimento di attribuzione della rendita catastale di un immobile è un atto tributario che inerisce al bene che ne costituisce l’oggetto, secondo una prospettiva di tipo reale, riferita alle caratteristiche oggettive (costruttive e tipologiche in genere) e che dalla normativa emerge univocamente che il cambio di destinazione d’uso urbanistico è soggetto a verifiche di tipo urbanistico-edilizio da parte degli enti preposti ed a provvedimenti autorizzativi che nella vicenda in esame non sono intervenuti, non è possibile un classamento dell’immobile fondato su una diversa destinazione d’uso operata da contribuente senza l’osservanza delle prescritte autorizzazioni, non potendosi ammettere una iscrizione in catasto che prescinda dalla regolarità urbanistica del bene, anche perché l’accatastamento non è una semplice registrazione a fini fiscali ma presuppone la regolarità urbanistica ed edilizia.